前不久，受連續降雨影響，位于陜西省西安市新城區新城廣場西側的明秦王府城墻遺址修復保護砌體發生坍塌，現場一輛公交車、三輛私家車受損，有四名群眾被坍塌時濺起的磚石擦傷。專家現場勘查表示，坍塌部分為原城墻遺址新筑保護性土體和外包磚砌體，未傷及原明代城墻夯土。文物部門現場落實搶險保護措施。
文物為什么會存在安全隱患?當文物出現安全事故時，哪些部門該承擔責任?如何更好地對文物進行保護、展示與利用?《法治日報》記者對此進行了采訪。
防災減災能力欠缺 文物存在安全隱患
實際上，遺址遺跡等文物出現非人為坍塌或損害的事例并不少見。
2004年10月17日，位于山西平遙古城正南門的一段長約15米左右的古城墻突然坍塌。坍塌原因為常年積水，墻體侵蝕嚴重，土質疏松，年久失修。
2014年8月18日，位于湖南省長沙市岳麓山下的岳麓書院一棵古樹突然齊根折斷，樹體倒向文廟大成殿，導致大成殿一半左右的建筑垮塌，當場造成3人被壓。1名女性游客搶救無效死亡，另外1名游客和1名書院工作人員受傷。
2018年5月23日，頤和園瞰碧臺發生火災，過火面積約20平方米，無人員傷亡。經消防部門調查，排除人為、雷擊等因素，不排除電氣故障引發火災的因素。
中國傳媒大學文化產業管理學院法律系主任鄭寧認為，防災減災技術研究不足是文物遺址存在安全隱患的原因之一。此外，防災減災整體能力不強，一些地方文物防災減災工作未得到應有重視，文物防災減災尚未作為重要和專項內容納入地方自然地質災害監測預警和防災減災體系當中。各地基層文物部門和文物保護管理機構隊伍建設薄弱，人員力量普遍不足，長期缺乏維修保護等都是文物存在安全隱患的原因。
在鄭寧看來，相關部門需要進一步完善文物防災減災應急機制，指導各地根據實際制定文物防災減災和搶險救災應急預案，完善文物災害險情監測預警、風險評估研判、災情防范、受災處置、信息報告、災后修繕修復等一系列應急處置程序和措施，切實增強文物安全應急處置能力。
鄭寧認為，在文物修繕中就要考慮防災問題，在堅持不改變文物原狀的原則，不影響文物本體安全和環境風貌的前提下，應該將建筑加固、防震、防滲、泄洪等文物防災抗災措施，作為文物修繕內容予以同步考慮、同步設計、同步實施。與此同時，有關部門應該開展專項系統研究，深入挖掘一些古城、古村落和古建筑等本身具有的獨特防災體系和抗災功能，充分發揮其在現代城鄉防災減災中的重要作用。
陜西省西安市社會科學院歷史文化所所長周榮認為，有關部門應對文物遺跡增加主動性的保護、巡查和監測，利用科技手段，進行文物本體的沉降，對文物外形出現的改變及時監控處理，運用現代技術手段，未雨綢繆，將問題在萌芽階段時處理掉，以避免出現更大的災害。充分做好提前預案，對于文物遺址，尤其是在城市中心區面臨極端天氣或是特殊情況的處理上，加強主動監測和維護管理，一是盡量消除隱患，二是即使問題發生，也能將問題造成的傷害程度降到最小。
文物發生安全事故 管理部門承擔責任
根據文物保護法第八條規定，國務院文物行政部門主管全國文物保護工作。地方各級人民政府負責本行政區域內的文物保護工作。縣級以上地方人民政府承擔文物保護工作的部門對本行政區域內的文物保護實施監督管理。縣級以上人民政府有關行政部門在各自的職責范圍內，負責有關的文物保護工作。
鄭寧分析稱，當遺址遺跡出現非人為坍塌或損害時，當地文物行政部門、當地政府應當承擔責任。
根據文物保護法第二十一條規定，國有不可移動文物由使用人負責修繕、保養;非國有不可移動文物由所有人負責修繕、保養。非國有不可移動文物有損毀危險，所有人不具備修繕能力的，當地人民政府應當給予幫助;所有人具備修繕能力而拒不依法履行修繕義務的，縣級以上人民政府可以給予搶救修繕，所需費用由所有人負擔。
鄭寧分析稱，遺址遺跡的使用人、所有人應承擔修繕、保養等法定職責;不具備修繕能力的，當地人民政府應當給予幫助。
根據文物保護法第七十條規定，有下列行為之一，尚不構成犯罪的，由縣級以上人民政府文物主管部門責令改正，可以并處二萬元以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得：文物收藏單位未按照國家有關規定配備防火、防盜、防自然損壞的設施的。
因此，鄭寧認為，在明秦王府城墻遺址修復保護砌體發生坍塌的案例中，面對墻體反復出現的損壞信號和明顯的災害環境，僅采取搭雨棚、加排水溝等措施，而未對有明顯隱患的地方采取防護措施，應當根據上述規定，由縣級以上人民政府文物主管部門責令改正，可以并處二萬元以下的罰款，有違法所得的，沒收違法所得。
在周榮看來，文物與遺跡損壞主要存在兩種情況：一種為主觀故意，國家有相關的法律對違法者予以一系列處理和處罰，這種破壞相對而言較好追責，比如對文物遺跡未經過允許進行改變、破壞或損毀，這種情況按照文物保護法等相關法律法規進行處理即可。另一種非人為的損壞則較難處理，以此次西安明秦王府城墻坍塌為例，坍塌原因的確是由于西安今年雨水非常多，超出以往降水情況，并非是某些個人或團體故意為之。又比如南方的洪水，把一些文物古跡的橋梁沖毀等，這些由于非人為因素造成的文物保護方面的破壞，反而不好追責。
因此，周榮認為，遺址遺跡出現非人為坍塌或損害的情況較麻煩，存在很多銜接上的問題。比如，某處文物的日常管理和維護由區文物保護部門負責，他們發現了這一文物存在的問題并需要處理，處理的資金需要申請，上級資金的撥放又需要經過專家評審、驗收、維護方案的確定等一系列審批過程，導致事件的出現和政府工作的流程存在時間差，而這些時間又是不可壓縮的，因此較難判斷主要的過錯方。所以，還是要將主動預防和監控監測走在前面，以避免文物損壞的事件發生。追責只不過是一種事后補償，更多的是要從過程中汲取經驗教訓，但對于文物價值本身而言于事無補。
如果有游客或市民因文物安全事故遭到人身財產損失，鄭寧認為，根據《關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第六條第一款，當地文物行政部門負有對文化妥善管理、安全保障的義務，未及時維修造成人身財產損失的，應承擔責任，并由其賠償。
優化文物保護體系 合理展示利用文物
關于遺址遺跡如何更好地保護、展示與利用，周榮提出了三點建議：一是展示與利用一定要放在保護的后面，保護為先，所有對文物的展示與利用都要建立在不破壞文物這一前提下，之后再進行適當、合理的利用;二是秉持最小干預原則、遠瞻性原則和不破壞文物本體等原則，對文物進行長期監測，及時對輕微的問題予以處理，避免出現大的災害;三是利用視頻監控、沉降監測等現代化技術手段，建立常態化的主動性保護和監測體系。
鄭寧則建議，由國家文物局牽頭成立專門工作小組，首先對與文物保護責任有關的法律法規、政策進行梳理，對相關問題進行調研、評估，最后制定出文物保護責任終身追究制的具體辦法，并盡快付諸實施。此外，對目前已有的相關典型案例，積極開展通報宣傳，發揮“以案說責”的示范作用，爭取把文物保護責任終身追究制盡快落到實處，發揮其應有的警示和教育作用。
鄭寧認為，首先，要堅持古建筑保護與城市建設并重的原則，合理規劃古建筑保護范圍，城市建設在總體上應該與古建筑的風格保持協調，所以做好城市規劃是重中之重。
其次，增強公眾保護意識，完善相關法律法規。文物遺產是不可再生的人文資源，因此對文物的保護應該被提升到全民參與的高度，以政府為主導，完善文物保護法治體系，讓全民自覺積極地參與到古建筑的保護之中。同時利用現代媒體充分宣傳古建筑的文化價值，使人們對其產生關注與寄托，從根本上做好保護工作，也能更好地發揮出傳統文化的價值和作用。
第三，提高文物遺跡保護的技術含量。不同類型的文物遺跡應區別開來，采用傳統技術與現代科技相結合的方法，定期進行維修和修復。在修復和保護的過程中要充分認識其特殊性，保持文物遺跡本身和所代表的歷史性和美學性。每一項修復活動都需要有正確的理論指導，同時要開展相關的多學科合作。
第四，加強對古建筑的災害防護工作。古建筑的修繕工作要做到防范于未然，最大限度地減少火災等自然災害造成的影響。加強對電源和火源的管理，根據不同的火災撲救需要合理布局不同的消防器材;加大火災預防技術的應用，使用各種有效的探測報警系統。
第五，綜合考慮古建筑與周邊環境的互動關系。對于文物古跡的保護不應只關注文物自身，更應當充分考慮到古建筑與周邊環境的互動關系，尤其是做好安全性保障。(記者 韓丹東 實習生 蘇欣雨)