近日，民政部網(wǎng)站掛出“民政部辦公廳關(guān)于印發(fā)《民政部2020年立法工作計(jì)劃》的通知”，稱將推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，做好“修訂地名管理?xiàng)l例有關(guān)工作”。
《地名管理?xiàng)l例》頒布于1986年，為我國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)的地名管理提供了基本的法規(guī)依據(jù)。但經(jīng)過(guò)30多年的社會(huì)發(fā)展，地名管理工作面臨的形勢(shì)和任務(wù)發(fā)生了很大變化，《地名管理?xiàng)l例》規(guī)定的一些內(nèi)容已不適應(yīng)當(dāng)前工作需要。
在接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪的專家看來(lái)，《地名管理?xiàng)l例》對(duì)于地名的命名與更名，在管理機(jī)關(guān)、程序和實(shí)體上的規(guī)定都過(guò)于籠統(tǒng)，甚至沒(méi)有規(guī)定對(duì)命名權(quán)、更名權(quán)的監(jiān)管，不利于地名管理的法治化。
受訪專家認(rèn)為，及時(shí)對(duì)《地名管理?xiàng)l例》進(jìn)行修訂，可以理順地名管理體制，依法擴(kuò)大地名管理范圍，依法賦予主管部門監(jiān)管權(quán)，遏制地名命名更名“任性”問(wèn)題。
各地普遍存在任性地名
管理不規(guī)范系主要原因
“對(duì)小區(qū)名字有什么感覺(jué)?其實(shí)是有點(diǎn)兒別扭。”8月8日下午，在北京經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)林肯公園小區(qū)，居民麻女士提著剛買回來(lái)的蔬菜，邊走邊對(duì)《法治日?qǐng)?bào)》記者說(shuō)，“林肯不是一位美國(guó)總統(tǒng)的名字嗎?”
林肯公園小區(qū)往西不遠(yuǎn)，還有一個(gè)萊茵河畔小區(qū)。“可萊茵河不是歐洲那邊的一條河嗎?”麻女士說(shuō)。
除了“林肯公園”“萊茵河畔”這些具有異國(guó)氣息的小區(qū)名字之外，還有開(kāi)發(fā)商給小區(qū)起不相干的名字。
羅先生目前也住在林肯公園小區(qū)，他的老家在山西省太原市，他家所在的小區(qū)名叫“奧林匹克花園”。然而，小區(qū)里沒(méi)有運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地和器械，“和奧林匹克一點(diǎn)都不沾邊。”
實(shí)際上，在我國(guó)，各地普遍存在地名不規(guī)范現(xiàn)象。
2018年12月，民政部、公安部、自然資源部等部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步整理不規(guī)范地名的通知》，將不規(guī)范地名分為4類，即刻意夸大的“大地名”、崇洋媚外的“洋地名”、怪異難懂或帶有濃重封建色彩的“怪地名”、重名同音的“重地名”。
中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院院長(zhǎng)王敬波告訴《法治日?qǐng)?bào)》記者，地名是人們賦予某一特定區(qū)域或者特定建筑物在自然地理或者人文地理上的專有名稱，不僅承載著歷史傳統(tǒng)和人文情懷，也同建設(shè)規(guī)劃、測(cè)繪地理信息、公共安全和國(guó)家安全等現(xiàn)代化建設(shè)方面的發(fā)展息息相關(guān)。
南京財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院副教授吳庚祐在接受《法治日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)稱，不規(guī)范的地名主要是指擅自命名的地名和“大、洋、怪、重”等違反地名命名技術(shù)規(guī)范的地名。其中，“大、洋、怪、重”的地名現(xiàn)象相對(duì)比較突出。
不規(guī)范的地名需要依法規(guī)范，依據(jù)是現(xiàn)行的《地名管理?xiàng)l例》——1986年由國(guó)務(wù)院頒布，至今已經(jīng)實(shí)施30多年。
7月30日，民政部網(wǎng)站發(fā)布“民政部辦公廳關(guān)于印發(fā)《民政部2020年立法工作計(jì)劃》的通知”，今年立法工作計(jì)劃的具體安排之一，是修訂《地名管理?xiàng)l例》(繼續(xù)配合司法部審查)。
中共中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)公共管理教研部教授竹立家告訴《法治日?qǐng)?bào)》記者，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及數(shù)字化時(shí)代的到來(lái)，地名對(duì)每一個(gè)人來(lái)說(shuō)都非常重要，修訂《地名管理?xiàng)l例》，意味著在地名命名與更名時(shí)有更明確的規(guī)范可以遵循。
地名管理并非無(wú)法可依
命名權(quán)更名權(quán)監(jiān)管缺位
2014年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展第二次全國(guó)地名普查的通知》，決定開(kāi)展第二次全國(guó)地名普查。幾個(gè)月后，第二次全國(guó)地名普查新聞發(fā)布會(huì)提出，要整治地名“大、洋、古、怪、重”亂象。
2015年7月，民政部稱：“近年來(lái)，一些城市在舊城改造和新城開(kāi)發(fā)中對(duì)歷史悠久地名保護(hù)不力，‘洋地名’‘怪地名’層出不窮，一些有深厚文化底蘊(yùn)的地名無(wú)端消失，割斷了城市的地名文脈，給民族文化傳承造成了極大危害。”
2018年12月，民政部、公安部、自然資源部等部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步整理不規(guī)范地名的通知》稱，一些地區(qū)存在“大、洋、怪、重”等不規(guī)范地名，對(duì)居民區(qū)、大型建筑物和道路街巷等地名中存在的不規(guī)范地名進(jìn)行規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化處理。
據(jù)吳庚祐研究，此前需要整治的“大、洋、古、怪、重”變更為“大、洋、怪、重”等不規(guī)范地名，而“大、洋、怪、重”地名主要集中于住宅區(qū)、建筑物。
2019年6月，民政部下發(fā)通知，要求各地穩(wěn)妥推進(jìn)清理整治不規(guī)范地名工作，要重點(diǎn)清理整治社會(huì)影響惡劣、各方反映強(qiáng)烈的城鎮(zhèn)新建居民區(qū)、大型建筑物中的不規(guī)范地名。
在此前后，全國(guó)各地陸續(xù)開(kāi)展對(duì)不規(guī)范地名的清理整治行動(dòng)。
對(duì)此，王敬波稱，我國(guó)地名管理并非處于“無(wú)法可依”的狀態(tài)，國(guó)務(wù)院頒布的《地名管理?xiàng)l例》為我國(guó)地名的管理提供了規(guī)范依據(jù)，民政部頒布的《地名管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》為地名管理機(jī)關(guān)依法行政提供了更為清晰的指引。北京、上海、江蘇等地出臺(tái)了地方地名管理立法。
“中央和地方關(guān)于地名管理的規(guī)范性依據(jù)都能在一定程度上為各級(jí)地名管理機(jī)關(guān)提供指引。”王敬波說(shuō)，但無(wú)論是《地名管理?xiàng)l例》還是《地名管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》，對(duì)于命名、更名在管理機(jī)關(guān)、程序和實(shí)體上的規(guī)定都過(guò)于籠統(tǒng)，甚至沒(méi)有規(guī)定對(duì)地名的命名權(quán)、更名權(quán)，也沒(méi)有規(guī)定對(duì)地名的監(jiān)督和管理，不利于地名管理的法治化。
在吳庚祐看來(lái)，法治視角中的地名是指經(jīng)過(guò)國(guó)家機(jī)關(guān)批準(zhǔn)的地名，而《地名管理?xiàng)l例》和《地名管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》對(duì)于地名的命名規(guī)范也有很多規(guī)定。
“所以說(shuō)，不規(guī)范的地名其實(shí)就是違法的地名。”吳庚祐說(shuō)，“這樣一來(lái)，對(duì)于不規(guī)范地名，肯定要進(jìn)行清理和整改，但在清理和整改過(guò)程中，同樣需要按照法定程序進(jìn)行整改，要避免運(yùn)動(dòng)式整改，避免‘一刀切’。”
吳庚祐認(rèn)為，在地理實(shí)體名稱和具有法律效力的地名之間其實(shí)存在地名審批這一法定程序，而一旦地理實(shí)體名稱正式成為地名之后，這個(gè)地名就具備了法律效力，也就具有了公共性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性，故而不能想改就改。
命名權(quán)主體須立法明確
地名審批程序有待完善
修訂《地名管理?xiàng)l例》勢(shì)在必行。
2018年，“修訂《地名管理?xiàng)l例》”列入《民政部2018年立法工作計(jì)劃》中的“抓緊研究論證的項(xiàng)目”中。
2019年，《民政部2019年立法工作計(jì)劃》提到，《地名管理?xiàng)l例》“修訂草案送審稿擬報(bào)送國(guó)務(wù)院審議”。同年10月，民政部起草的《地名管理?xiàng)l例(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》全文對(duì)外公布，征求社會(huì)各界意見(jiàn)。
《地名管理?xiàng)l例(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》擴(kuò)展到8章63條(《地名管理?xiàng)l例》共13條)，除總則和附則外，分別對(duì)命名和更名、標(biāo)準(zhǔn)地名、地名文化保護(hù)、地名公共服務(wù)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任進(jìn)行規(guī)定。
《法治日?qǐng)?bào)》記者注意到，《地名管理?xiàng)l例(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》的說(shuō)明稱，《地名管理?xiàng)l例》一些內(nèi)容已不適應(yīng)當(dāng)前工作需要，亟須與時(shí)俱進(jìn)地修訂完善。具體包括：管理體制不順、管理范圍和內(nèi)容較窄、程序規(guī)定較為原則、監(jiān)管措施缺失。
王敬波認(rèn)為，《地名管理?xiàng)l例(修訂草案征求意見(jiàn)稿)》的公布，有助于填補(bǔ)和完善地名管理相關(guān)的制度空白和缺陷。
在王敬波看來(lái)，明確命名權(quán)的主體正是需要完善的缺陷之一。與公眾生活密切相關(guān)的、具有地名意義的臺(tái)、站、港、場(chǎng)等名稱、城鎮(zhèn)街道的名稱、樓宇的名稱等，現(xiàn)行的《地名管理?xiàng)l例》和《地名管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》并沒(méi)有明確規(guī)定命名權(quán)的主體，各個(gè)地方在進(jìn)行相關(guān)的制度設(shè)計(jì)時(shí)，也沒(méi)有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。“對(duì)于這些地理空間的或者建筑物的命名權(quán)，理應(yīng)通過(guò)立法明確命名權(quán)主體，避免因主體不明確而引發(fā)相關(guān)的爭(zhēng)議和糾紛。”
王敬波認(rèn)為，現(xiàn)行《地名管理?xiàng)l例》和《地名管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》對(duì)于地名命名和更名審批的規(guī)定，更多集中在由誰(shuí)進(jìn)行審批的層面，但依據(jù)依法行政、建設(shè)法治政府的要求，應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的法定程序的規(guī)范。同時(shí)，應(yīng)全方位完善制度，明確命名權(quán)主體、明確命名和更名審批的程序、豐富和完善地名管理機(jī)關(guān)監(jiān)督和管理的方式，密切聯(lián)系群眾，形成地名領(lǐng)域政府與社會(huì)共同治理的新局面，實(shí)現(xiàn)地名管理的法治化。
竹立家則建議，修訂《地名管理?xiàng)l例》應(yīng)該在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的框架下前行，本著民主化、科學(xué)化、規(guī)范化原則，提升我國(guó)地名管理的水平，同時(shí)應(yīng)該明確違反法規(guī)的懲罰方式，對(duì)非法命名、更名或使用不規(guī)范地名的單位和個(gè)人進(jìn)行懲戒。