2020年，作為實施積極財政政策的重要手段，我國安排新增地方政府專項債券3.75萬億元，額度為歷年最高。2021年，我國新增專項債3.65萬億元。近日，財政部提前下達今年新增專項債額度1.77萬億元。專項債資金是怎樣落到每個項目上的?如何提高債券資金使用效益?未來用好專項債還應在哪些方面完善制度、強化監(jiān)管?帶著這些問題，記者進行了采訪。
補短板、惠民生，解決群眾急事難事
“我家原先就在那兒。”在北京東城區(qū)永定門外街道寶華里危改項目指揮部會議室，張宏指著窗外的施工現(xiàn)場說。
藍綠交錯的圍擋布中間，還有幾處正在拆除的老房子，瓦殘檐破，房梁上的塑料布被風吹得呼噠噠響。
“小胡同、大雜院，十幾平方米住了三代八口人。擠，就別提了。我老母親已經(jīng)93歲，早上還得穿過胡同去公廁。”張宏說，原以為這輩子就這么湊合住了，沒想到政府部門出資進行危房改造。按協(xié)議，2年后回遷時，他家能分兩套80多平方米的兩居室，“這是實打實的民心工程!”他說。
“我家原來住樓房，沒電梯，有位半身不遂的老鄰居多少年都不下樓——底下全是私搭亂建，萬一磕著碰著，救護車開不到樓門口，路都堵著呢!電容量也不夠，有一年夏天，一晚上停電24次，家里沒老人、孩子的，都扛著不敢開空調……”居民張俊玲不吐不快。她家以前有50多平方米，回遷后能住上90平方米的兩居室。
寶華里危改項目2007年啟動，先期采用市場化方式運作，由于原市場實施主體的問題，拆遷費遲遲難到位，給居民造成較大影響。2019年項目重啟，采用政府投資方式進行，項目總投資約107.29億元，市區(qū)政府已投入資金32.55億元，并于2019年、2020年發(fā)行使用專項債50.5億元。“項目關系2200多戶居民切身利益，債券資金及時到位，保障了居民拆遷和工程建設順利開展。”北京寶華地產公司黨支部書記沈振告訴記者，2021年及以后年度項目計劃續(xù)發(fā)債10.15億元。
寶華里危改項目整理出4個地塊，拿出一個用作商業(yè)開發(fā)，以收益償還專項債本息。由于項目本身能夠實現(xiàn)收益與融資平衡，原住宅戶所獲拆遷款等資金，可以覆蓋回遷購房款等支出，基本不增加經(jīng)濟負擔。
近年來，在專項債資金的支持下，一批補短板、惠民生的建設項目扎實推進。
2019年7月，安徽蕪湖市成功發(fā)行全國首單公立幼兒園專項債券，債券發(fā)行金額1.24億元，彌補當?shù)馗臄U建40所公立幼兒園的部分資金缺口，項目建成后可接收兒童1.2萬多人，大大緩解市區(qū)公立幼兒園供需矛盾。
2020年8月，山東青島市發(fā)行113.5億元專項債，其中66.3億元用于支持棚戶區(qū)改造、公共衛(wèi)生、教育等民生項目的資金需求。
“專項債即發(fā)即用，增加地方可用財力，能快速有效解決群眾的急事難事大事。”中國財政科學研究院政府績效研究中心主任王澤彩說。
穩(wěn)投資、增后勁，服務國家重大戰(zhàn)略
掘進機的轟鳴聲打破了山谷的沉寂——四川巴中市諾水河至光霧山公路項目正在推進。這條公路輻射2個縣17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)5個重要景區(qū)，是促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展的“希望大道”。巴中市交投集團有限公司總工程師李晟告訴記者，由于地方財力較為薄弱，專項債已成為項目重要資金來源。“2020年募集專項債資金7.79億元，2021年擬申請發(fā)行10億元，作為項目資本金撬動更多社會資本。”
2020年度，我國地方政府新增專項債發(fā)行總額達到3.6萬億元，發(fā)揮了對沖疫情影響、擴大有效投資、促進宏觀經(jīng)濟平穩(wěn)運行等積極作用。
——投向國家重點領域，夯基礎、增后勁。
2020年，專項債資金主要用于交通基礎設施、能源、農林水利、生態(tài)環(huán)保、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業(yè)園區(qū)基礎設施等七大領域，一批調結構、增后勁的“兩新一重”項目扎實推進。
——為重大項目重大戰(zhàn)略提供資金支持，帶動社會資本。
2020年，專項債資金為京津冀協(xié)同發(fā)展、長三角一體化發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略提供了有力支持。約3000億元用作重大項目資本金，對社會資本發(fā)揮了“四兩撥千斤”的帶動作用。
——防范化解金融風險，更好服務實體經(jīng)濟。
2020年7月舉行的國務院常務會議決定，在當年新增地方政府專項債限額中安排一定額度用于補充中小銀行資本金。此后確定了2000億元額度。業(yè)內人士表示，如2000億元全部注入中小銀行，按照廣東和浙江等地方案，可撬動社會企業(yè)債權1.83萬億元至2.36萬億元，提升銀行服務實體經(jīng)濟的能力。
財政部有關負責人告訴記者，2021年，專項債在發(fā)行使用上有三個新變化：一是資金投向聚焦重點領域;二是優(yōu)先支持在建工程后續(xù)融資;三是結合項目收益實現(xiàn)特點發(fā)行本金分期償還專項債券。
未來，在服務國家重大戰(zhàn)略、落實重大戰(zhàn)略決策方面，專項債大有可為。
——支持實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
遠山浮黛，田疇染綠，農舍白墻灰瓦。近年來，四川瀘縣將專項債資金投入宅基地制度改革、生態(tài)環(huán)境保護等方面。2020年，瀘縣鄉(xiāng)村振興項目按計劃發(fā)行專項債6.86億元，項目累計發(fā)行使用專項債資金16.32億元。
“今年中央一號文件明確，專項債可以用于現(xiàn)代農業(yè)設施建設和鄉(xiāng)村建設行動，助力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、深化農業(yè)供給側結構性改革。”中央財經(jīng)大學教授白彥鋒認為，專項債可用于補齊農村流通短板，暢通工業(yè)品下鄉(xiāng)與農產品進城;用于支持特色小鎮(zhèn)、高標準農田等項目建設，增加農民收入、釋放農村消費潛力……“這是彌補農業(yè)農村投資不足的重要渠道，是加快農業(yè)農村建設的有效途徑。”
——支持構建新發(fā)展格局。
“專項債可通過投資‘兩新一重’項目培育新經(jīng)濟、新技術、新產業(yè)，推動新型消費發(fā)展;通過投資新型城鎮(zhèn)化項目推進人口城鎮(zhèn)化，實現(xiàn)居民收入與消費增長;通過投資重大項目特別是水利工程和道路建設，促進經(jīng)濟增長……”王澤彩認為，在加快構建新發(fā)展格局進程中，專項債可以在很多領域發(fā)揮作用。
盯緊“全流程”，優(yōu)化“大盤子”，守牢“警戒線”
如何提高專項債資金使用效益?
盯緊項目“全流程”——從申請到使用，每一步都陽光透明，每一分錢都清清楚楚。
“每年8、9月份，北京市會開展下一年度專項債項目的儲備、篩選、審核。項目方將項目批復、建設規(guī)劃、收益與融資自求平衡報告等信息生成報表后上報市財政局，市財政局審核篩選后提交財政部。財政部報經(jīng)國務院批準，下達省級財政可用額度。市區(qū)兩級政府批準后，確定各項目發(fā)行使用專項債額度。全程公開操作。”北京市東城區(qū)財政局金融科科長盛凌說。
申請、發(fā)債層層過審，資金使用也處在嚴格監(jiān)控下。“我們實行‘日監(jiān)測、周報告、月通報’，定期約談支出進度慢、資金閑置和使用不合規(guī)的區(qū)和部門。”北京市財政局債務處副處長王瑛瑛說。
“督促資金支出進度，就是督促項目進度，為的是早點把房子交到老百姓手中。”北京市東城區(qū)財政局副局長魯建華說，對寶華里項目的支出明細，區(qū)財政局也要審核，“買了哪家的水泥、遮擋布，價格是否虛高?每花一分錢都要有據(jù)可查。”
優(yōu)化發(fā)債“大盤子”——提高項目與資金期限匹配、項目之間資金統(tǒng)籌的效率。
“近年來，有些地方項目準備不充分，融資時間與實際開工時間空檔期較長，資金‘閑’在賬上;有些地方部門間協(xié)調配合機制不健全，導致‘錢等項目’或‘項目等錢’。”王澤彩說。此外，長期項目與短期債券的錯配問題一直存在。截至2018年末，我國地方政府剩余專項債券平均年限4.6年，而鐵路、城際交通、水利工程等建設和運營期通常為10年以上。“項目到期還不上債，就申請再融資專項債，結果債券期限與項目剩余期限又不匹配。”王澤彩說。
如何解決這些問題?王澤彩建議，應合理確定專項債償還期限，避免人為將償債責任后移;對于債券期限與項目期限不匹配的，可通過續(xù)發(fā)與項目剩余期限相匹配的再融資專項債解決。“財政與各項目主管部門要加強協(xié)同，降低項目時間成本，健全債券發(fā)行、資金撥付的直達機制。”
根據(jù)財政部有關文件，目前已賦予地方一定自主權，對因準備不足短期內難以建設實施的項目，允許省級政府及時按程序調整用途，優(yōu)先用于黨中央、國務院明確的重大項目、重大戰(zhàn)略。
守牢風險“警戒線”——未來要圍繞債務“借、用、管、還”建立全周期績效評價管理機制。
王澤彩認為，要借助大數(shù)據(jù)等信息化手段積極推動專項債項目績效的實時動態(tài)監(jiān)控，建立激勵相容和終身問責機制，充分發(fā)揮第三方等外部監(jiān)督約束作用，提高債券項目促進經(jīng)濟發(fā)展的原動力。
今年2月，財政部印發(fā)《地方政府債券信息公開平臺管理辦法》，要求地方財政部門及時公開地方政府債務限額、余額、還本付息、重大事項，以及經(jīng)濟社會發(fā)展指標、財政狀況等相關信息。白彥鋒認為，該《辦法》將充分發(fā)揮全國統(tǒng)一的信息公開平臺作用，促進形成市場化、法治化融資自律約束機制，進一步防范債務風險。
“接下來，北京市將根據(jù)財政部的要求，建設專項債項目穿透式監(jiān)測子系統(tǒng)。”王瑛瑛說，屆時財政部門可實現(xiàn)對專項債項目全周期、常態(tài)化風險監(jiān)控。
延伸閱讀
什么是“專項債”
地方政府專項債券是指地方政府為了籌集資金建設某個專項、具體工程而發(fā)行的債券，往往以項目建成后取得的收入作為償債保證，有如下特點：
不計赤字，發(fā)行較為靈活，可有效緩解地方政府資金壓力，助力積極的財政政策施行。
明確額度，通過額度管理規(guī)范政府融資行為，推進地方債務顯性化。
專款專用，要求資金跟著項目走。
成本較低，較銀行貸款等融資途徑有明顯成本優(yōu)勢。
有借有還，項目收益須覆蓋債務周期內的資金本息。(記者 曲哲涵)