作為實施積極財政政策的重要手段，2020年我國增加地方政府專項債券發債規模，全年安排新增專項債券額度3.75萬億元。財政部近日發布數據顯示，目前各地已發行2020年專項債券36019億元，除用于支持化解地方中小銀行風險部分外，已全部發行完畢。
2020年，各地加快專項債券發行使用進度，為對沖疫情影響、擴大有效投資、促進經濟平穩運行提供了有力支持。
加快發行使用，為恢復經濟贏得主動
2020年，專項債大顯身手。
——補短板、夯基礎、增后勁，促進“六穩”“六保”。
如何為失能、半失能老人提供更好的養老服務?2020年，山東省博興縣將建設可提供醫養結合服務的“杏林養護院”作為第一批專項債券發債項目，兩次發債共籌得資金5600萬元，推動項目當年順利開工，成為專項債券助力補齊公共衛生服務短板的一個縮影。
2020年，專項債券資金主要用于交通基礎設施、能源、農林水利、生態環保、民生服務、冷鏈物流設施、市政和產業園區基礎設施等七大領域，一批既促消費、惠民生、穩就業，又調結構、增后勁的“兩新一重”建設及公共衛生設施建設項目扎實推進。其中，用于民生服務、交通基礎設施、市政和產業園區基礎設施的資金約占70%。
——為重大項目重大戰略提供資金支持，撬動社會資本。
2020年，中國經濟承壓前行。專項債資金為國家重大項目，特別是京津冀協同發展、長三角一體化等重大區域發展戰略提供了有力支持。按照黨中央、國務院決策部署，合理擴大專項債券作為符合條件的重大項目資本金范圍，并將各地專項債券用作項目資本金規模占比從20%提高至25%。
財政部數據顯示，截至2020年11月30日，已有約3000億元用作鐵路、軌道交通、農林水利、生態環保等領域符合條件的重大項目資本金，有效發揮了專項債券“四兩撥千斤”的帶動作用。
——補充中小銀行資本金，防范化解金融風險，更好服務實體經濟。
打好防范化解金融風險攻堅戰，專項債券同樣擔綱重要角色。2020年7月1日召開的國務院常務會議決定，在當年新增地方政府專項債券限額中安排一定額度，允許地方政府依法依規通過認購可轉換債券等方式，探索合理補充中小銀行資本金的新途徑，此后確定了2000億元額度。
業內人士表示，如2000億元專項債額度全部注入中小銀行，按照廣東和浙江等地方案，中小銀行資本充足率可由12.28%提高至12.75%，撬動社會企業債權1.83萬億—2.36萬億元。
“支持中小銀行補充資本金非常及時和重要，有利于其穩健發展，提升其服務實體經濟特別是中小微企業的意愿和能力。”國家金融與發展實驗室特聘研究員董希淼表示。
“從執行效果看，專項債券發行使用收效明顯，充分發揮出積極財政政策穩定經濟、保障民生、彌補短板、奠基未來的關鍵性作用。”中國財政學會績效管理專委會副主任委員張依群說。
強化管理，把每一分錢都花出效益
專項債發行使用的擴圍、增量、提速，對財政部門提出了新的挑戰。
2020年，為提高專項債發行使用效率，嚴控債務風險，財政部下發相關通知和意見，要求地方財政部門科學設計地方債發行計劃，適度均衡發債節奏，既要保障項目建設需要，又要避免債券資金長期滯留國庫，維護債券市場平穩運行。
“浙江省2020年共安排專項債券項目1078個，我們按規定加強發行項目評估，強化專項債券項目的全過程管理，對專項債券項目‘借、用、管、還’實行全程監控，嚴防償付風險。”浙江省財政廳地方政府債務管理辦公室相關負責人說，地方財政部門橫向要抓部門協同，確保債券資金盡快用到對應項目上，盡早形成實物工作量;縱向抓省市縣上下聯動配合，實行清單管理定期通報，對債券項目資金實行清單化管理，每月統計支出進度予以通報，督促地方盡快形成實物工作量，把每一分錢都花出效益。
2020年，專項債發行使用制度建設邁出關鍵步伐。當年12月18日，財政部發布《地方政府債券發行管理辦法》，從債券發行額度和期限、信用評級和信息披露、債券發行與托管等方面，明確了地方財政部門、地方政府債券承銷團成員、信用評級機構及其他相關主體的責任和權益。
中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚認為，該辦法統一了地方政府一般債券和專項債券的發行管理制度，吸收了2015年以來特別是2020年地方債發行管理制度和政策創新，對地方債的評級和信息披露等方面的規定更加系統。“《辦法》對提高地方債發行的透明度和可信度提出了剛性要求，可以更好保護投資人權益，有助于活躍地方政府債券二級市場的交易行為，促進地方政府債券流動性改善。”趙全厚說。
合理擴大使用范圍，引導地方精準聚焦重點領域
按照中央經濟工作會議精神，積極的財政政策要提質增效、更可持續。財政部部長劉昆近日表示，2021年我國將合理確定赤字率和地方政府專項債券規模，保持適度支出強度，保持宏觀杠桿率基本穩定。
劉昆表示，2021年財政部將按照“資金跟著項目走”的原則，適當放寬專項債發行時間限制，合理擴大使用范圍，引導地方精準聚焦重點領域，提早做好項目前期準備、評估遴選等工作，提高債券資金使用績效，更好發揮對經濟的拉動作用。
“專項債券額度應向手續完備、前期工作準備充分的成熟項目傾斜，主要用于黨中央、國務院確定的重點領域項目，優先支持在建工程后續融資。”趙全厚建議，各地可以建立并完善地方政府項目庫，構建高效的專項債券融資項目篩選機制，通過信息化手段，加強項目的科學化管理和信息公開，讓專項債券項目管理更加透明和高效。
中國財政科學研究院副研究員龍小燕建議，在發行使用專項債券過程中，各地應加強部門聯動，做好專項債券項目與資金的融合;同時貨幣政策應配合專項債券發行高峰的流動性管理，促進專項債投資和其他社會投資形成最大合力。
“為增強財政政策的可持續性，可以統籌考慮專項債券額度分配的地區分布、債務風險狀況、重點建設需求等因素，進一步優化中央對地方的專項債券分配方案。”龍小燕建議，推動地方政府依法合規對暫不具備開工建設條件的項目及時調整新增專項債券用途，加快形成實物工作量，優先保障在建項目后續融資，防止形成“半拉子工程”。(記者 曲哲涵)